當(dāng)前速讀：傳統(tǒng)招商內(nèi)卷，“史上最嚴(yán)”規(guī)范來了？

發(fā)于2024.8.19總第1153期《中國新聞周刊》雜志

(資料圖)

“8月1日開始施行的《公平競爭審查條例》(下稱《條例》)有沒有看到？”

“我知道，返還稅收、土地出讓金等都被禁止。”

這次對話發(fā)生在一位投資人與被投企業(yè)負(fù)責(zé)人之間。這家生物醫(yī)藥企業(yè)剛剛與政府談妥100多畝土地供應(yīng)，雖然掛牌價無法低于底價，但是這位負(fù)責(zé)人坦言，“最終真實(shí)成交價仍在與政府談判，對方會以其他名目返還多付的土地出讓金”。

返還土地出讓金、稅收是地方政府為企業(yè)開出的常見優(yōu)惠政策，但是都被《條例》列為禁止實(shí)施的范疇。因此，《條例》的實(shí)施被視為招商引資的一道分水嶺，過去常用的優(yōu)惠政策被禁止，地方政府需要找到新的招商引資“抓手”。

正是在8月1日《條例》實(shí)施前的數(shù)月間，北京、上海、江蘇等省級政府先后發(fā)布百億級甚至千億級產(chǎn)業(yè)投資基金，這些政府出資設(shè)立的母基金希望撬動更多社會資本投向集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等當(dāng)下熱門的賽道，希望以投資換取這些新興產(chǎn)業(yè)落地。

這樣的“基金招商”，將成為未來地方政府招商引資的一個重要選項(xiàng)。同時，當(dāng)一味降低企業(yè)落地成本的手段不再被允許，地方政府還需要找到除成本優(yōu)勢之外本地的稟賦所在。

“史上最嚴(yán)”的規(guī)范

今年1月底，上市公司博遷新材一則關(guān)于退回政府補(bǔ)助的公告引發(fā)市場關(guān)注，公司被要求退回2023年3月、2023年6月收到的兩筆合計2400萬元的獎勵資金，理由是“因不符合相關(guān)政策，為規(guī)范財政支出行為”。博遷新材當(dāng)時預(yù)計，這將減少公司2023年度凈利潤2040萬元。最終，這家公司去年虧損超3200萬元。

博遷新材被要求退回獎勵資金背后，各地政府正在規(guī)范招商引資優(yōu)惠政策，這從去年年中發(fā)布的審計工作報告中可見端倪。

2023年年中，審計署審計長侯凱通報2022年度中央財政管理審計情況時提到，在重點(diǎn)審計了18省本級及36個市縣共54個地區(qū)的財政收支管理情況，并就共性問題延伸到其他地區(qū)后，發(fā)現(xiàn)55個地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。年底發(fā)布的問題整改情況報告提及，55個地區(qū)清理廢止違規(guī)出臺的稅收返還優(yōu)惠等，規(guī)范招商引資行為。

今年年初召開的全國審計工作會議再次提出，一些地方招商引資中違規(guī)出臺“小政策”、形成“稅收洼地”等問題，將嚴(yán)肅查處違規(guī)返稅亂象。

這被認(rèn)為是新一輪清理稅收優(yōu)惠政策的行動。其實(shí)，對于規(guī)范包括稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)的招商引資行為，央地之間已經(jīng)經(jīng)過多輪博弈，上一輪密集清理發(fā)生在2014年—2015年。

2014年12月，《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，即“國發(fā)62號文”對外發(fā)布。“‘國發(fā)62號文’的指向非常明確，即全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，要求‘違反國家法律法規(guī)的優(yōu)惠政策一律停止執(zhí)行’。但是地方政府招商引資時承諾給予優(yōu)惠政策，如果僅憑一紙通知改變政策，地方政府信用將受到影響，因此在執(zhí)行時遇到較大阻力。”有接近地方招商引資部門的人士告訴《中國新聞周刊》。

博弈的結(jié)果是2015年5月發(fā)布的“國發(fā)25號文”提出，各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。同時，各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。中建政研研究院副院長吳智勇告訴記者：“這意味著那一輪清理并未‘一刀切’，而是設(shè)置‘緩沖區(qū)’。”

但是“緩沖區(qū)”的存在，讓一些地方政府此后給予企業(yè)稅收優(yōu)惠政策時有過之無不及。前述接近地方招商引資部門的人士表示：“有地方政府與企業(yè)簽訂的稅收返還協(xié)議長達(dá)8年，甚至更長時間。對于一些產(chǎn)能已經(jīng)過剩的行業(yè)的企業(yè)，盈利甚至建立在政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上。8年，一些產(chǎn)業(yè)可能已經(jīng)迭代，補(bǔ)貼會幫助一些本應(yīng)被淘汰的企業(yè)茍延殘喘。”

而當(dāng)前這一輪規(guī)范招商引資行為的背景，是國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》(下稱《措施》)，以及于8月1日開始施行的《公平競爭審查條例》(下稱《條例》)。

多位地方政府人士向《中國新聞周刊》記者表示，《措施》規(guī)格較高，地方政府將《條例》視為《措施》的“配套文件”學(xué)習(xí)。公開信息顯示，7月以來，已有各級政府學(xué)習(xí)《措施》的消息，并做出“嚴(yán)守制度和政策紅線”“嚴(yán)守招商引資紅線底線”等表述。

在吳智勇看來，當(dāng)前正在對地方政府招商引資行為進(jìn)行“史上最嚴(yán)”的規(guī)范。他告訴《中國新聞周刊》，之所以稱之為“史上最嚴(yán)”，一方面是《措施》與《條例》的規(guī)格較高，如《條例》通過第783號國務(wù)院令下發(fā)。另一方面，從地方政府的反應(yīng)來看，已經(jīng)開始禁止一些招商引資行為。

此前網(wǎng)絡(luò)流傳的某一線城市“招商整改任務(wù)清單‘二十條’”，對于“二十條”任務(wù)均提出“立即”整改，有熟悉當(dāng)?shù)卣猩桃Y政策的人士告訴《中國新聞周刊》，這份清單便是對標(biāo)《措施》的結(jié)果。

也有地方政府廢除此前出臺的招商引資政策文件。河南周口下轄的項(xiàng)城市就在8月1日廢止了兩個下發(fā)于2021年和2022年的招商引資政策文件。

“相比以往更多站在預(yù)算管理的角度清理招商引資優(yōu)惠政策，這輪清理是在全國統(tǒng)一大市場的頂層設(shè)計的背景下進(jìn)行。”吳智勇表示。

2022年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，建立涉企優(yōu)惠政策目錄清單并及時向社會公開，及時清理廢除各地區(qū)含有地方保護(hù)、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實(shí)行地方保護(hù)的各類優(yōu)惠政策，對新出臺政策嚴(yán)格開展公平競爭審查。

除了嚴(yán)厲程度，有地方官員告訴記者，“國發(fā)62號文”提出將稅收等優(yōu)惠政策管理情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，但近10年來效果有限，鮮有因此被問責(zé)的案例。“與2014年—2015年進(jìn)行的那一輪清理不同，此次在《措施》與《條例》中，都未見將兩者掛鉤的表述，這意味著不再從官員問責(zé)角度約束地方政府招商引資行為，而是通過《條例》授予外部市場主體起訴權(quán)利，以此倒逼地方政府做出改變。”

正因?yàn)槿绱耍?月1日也被視為重塑招商引資政策的分水嶺。

優(yōu)惠政策邊界何在？

《措施》究竟對哪些招商引資行為進(jìn)行了規(guī)范？

“《條例》可以印證《措施》的內(nèi)容，除去不能給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠，還不能給予選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼，或是要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會保險費(fèi)等方面的優(yōu)惠，以及其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容。原則是地方政府制定招商引資優(yōu)惠政策時需要有上位法依據(jù)。”有接近地方政府招商部門的人士向《中國新聞周刊》感慨，這次清理會動真格，8月1日后會有一批違規(guī)優(yōu)惠政策被清理。

吳智勇告訴記者，這一輪的清理一方面針對“稅收洼地”，另一方面便針對各種“小政策”，即各地政府通過在區(qū)域內(nèi)制定“小政策”，制造各種“政策洼地”，阻礙全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建。

前述“招商整改任務(wù)清單‘二十條’”中第一條便是“全面清理與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持政策及具體操作指引”，需要被“立即清理”。“稅收洼地”顯然是這一輪清理的重點(diǎn)。

“對于地方政府而言，沒有辦法對增值稅、營業(yè)稅等中央稅種下手，但是可以將地方留存的部分稅收返還給企業(yè)，將其與特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)掛鉤，如霍爾果斯曾針對影視行業(yè)制造‘稅收洼地’，導(dǎo)致影視公司蜂擁到霍爾果斯注冊，不僅傷害了其他稅源地，也傷害了霍爾果斯本地稅收。”吳智勇解釋說。

制造低成本“政策洼地”的手段顯然不止于稅收優(yōu)惠。財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任馬珺告訴《中國新聞周刊》，隨著清理對企稅收優(yōu)惠，還要注意近年來出現(xiàn)的針對個人的稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼競爭。比如，為吸引企業(yè)來本地投資對企業(yè)高管個人所得稅的減免、先征后退、安家費(fèi)補(bǔ)貼等政策。

吳智勇表示：“各種‘政策洼地’導(dǎo)致招商引資的優(yōu)惠政策愈發(fā)‘內(nèi)卷’。地方政府一般使用兩種‘杠桿’，一種是在企業(yè)投產(chǎn)前根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策給予補(bǔ)貼，另一種就是企業(yè)達(dá)產(chǎn)后，再給予設(shè)備購置等補(bǔ)貼，返還稅收、土地出讓金也往往在這個階段進(jìn)行。”

“一些生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)對于低成本的依賴比較少，但是中國中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局上與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)差異較大，大量產(chǎn)業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端，而爭奪中低端產(chǎn)業(yè)的利器無非就是‘三低’，即低人力成本、低土地成本、低環(huán)境成本，因此對于中西部地區(qū)政府而言，構(gòu)筑‘政策洼地’的做法屢試不爽。”吳智勇表示，一部分中低端產(chǎn)業(yè)甚至“吃定”地方政府優(yōu)惠政策，產(chǎn)生一批候鳥遷徙式企業(yè)，享受完一地的優(yōu)惠政策后就搬遷，甚至在一個地市的不同區(qū)域間搬遷。

而且政府給予企業(yè)優(yōu)惠政策的力度往往并不透明。有地方招商部門人士表示，地方政府經(jīng)常采用“一事一議”“一企一策”的方式，并不透明。稅收返還動用地方政府留存部分，甚至可能導(dǎo)致地方政府真實(shí)財力與統(tǒng)計數(shù)據(jù)背離，對地方政府的自主財力產(chǎn)生影響。

有河北某縣級政府人士告訴《中國新聞周刊》，2012年，當(dāng)?shù)匾M(jìn)一家頭部食品加工企業(yè)，并開始培育本地食品產(chǎn)業(yè)。“但是對于這些新引入的企業(yè)，投產(chǎn)后的幾年幾乎沒有稅收貢獻(xiàn)，需要享受減免、返還等稅收優(yōu)惠政策，2012年引進(jìn)的企業(yè)，七八年后才能實(shí)現(xiàn)稅收過億元。”

有集成電路領(lǐng)域投資人向記者舉例他曾經(jīng)經(jīng)手的一個項(xiàng)目，長三角某區(qū)級政府為了讓一家集成電路企業(yè)初創(chuàng)團(tuán)隊(duì)在當(dāng)?shù)芈涞兀仁且悦鞴蓪?shí)債的方式投資數(shù)千萬元，再加上土地出讓金返還、設(shè)備購置補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，如果最終都可以完成，區(qū)級政府對這家初創(chuàng)企業(yè)的投入將達(dá)到數(shù)億元。“而且是地方政府從創(chuàng)始團(tuán)隊(duì)還在美國時便開始談判，長三角5座城市都在爭搶。”

馬珺直言，中央正想方設(shè)法提高地方自主支配財力，不會繼續(xù)容忍地方政府這種自斷其臂的惡性競爭行為。

吳智勇介紹，近年各地政府普遍希望“買”到產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，甚至企業(yè)的總部或是研發(fā)部門。比如近年一些地方政府提出打造“總部經(jīng)濟(jì)”，希望通過優(yōu)惠政策吸引企業(yè)將總部搬遷到當(dāng)?shù)兀还芷髽I(yè)經(jīng)濟(jì)活動是否在當(dāng)?shù)卣归_，從而傷害企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動地的稅源。

“其實(shí)現(xiàn)在不同區(qū)域間在進(jìn)行協(xié)調(diào)，比如在同一個地級市，一家企業(yè)原本在a區(qū)注冊，但是隨著業(yè)務(wù)發(fā)展搬遷到b區(qū)，b區(qū)便會與a區(qū)協(xié)商，企業(yè)搬遷為b區(qū)解決了就業(yè)，但是未來稅收仍記在a區(qū)。在經(jīng)歷這一輪清理過后，‘總部經(jīng)濟(jì)’可能會變得更加規(guī)范，比如像直播帶貨這樣的新經(jīng)濟(jì)形式，就需要更仔細(xì)地甄別辦公與注冊地點(diǎn)是否一致。”吳智勇介紹。

記者注意到，如項(xiàng)城市8月1日廢止的兩個招商引資政策文件中就包括“項(xiàng)城市加快總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展暫行辦法”。

“對于地方政府而言，優(yōu)惠政策不可能全部被禁止，但是存在邊界。一方面地方政府需要依法行政，優(yōu)惠政策不能逾越法律法規(guī)，像稅收返還便屬于被明令禁止的范疇，再比如一些地方政府為支持本地新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)定當(dāng)?shù)爻鲎廛囍荒懿捎迷诋?dāng)?shù)剡_(dá)產(chǎn)的車企的車型，這顯然違反了所有市場主體平等進(jìn)入市場的權(quán)利，也屬于應(yīng)該被清理的‘小政策’。另外一條邊界便是地方政府在給出優(yōu)惠政策時不能超過自身能力。”吳智勇告訴記者。

招商引資“卷”向何處？

地方政府招商引資行為正在被重塑。

從各地的反應(yīng)來看，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)對于《措施》的態(tài)度更為積極。如浙江發(fā)文要求嚴(yán)格落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策，逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。

有上海市浦東新區(qū)招商引資部門人士告訴記者，如果企業(yè)想要落地，只會保障承諾的政策能夠全部落實(shí)，但是這些政策一定會“一碗水端平”，不會單獨(dú)為某一家企業(yè)設(shè)計。

這一輪清理招商引資優(yōu)惠政策確實(shí)被認(rèn)為利好經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。有蘇南地區(qū)政府招商人員向《中國新聞周刊》感慨，近幾年雖然表面上更多強(qiáng)調(diào)“公平競爭”，但可以給什么政策，政策可以給到什么程度，很多時候自己都不知道答案，感覺已經(jīng)不會談項(xiàng)目。“一些明令禁止的政策自己不去碰，不代表其他人一樣講規(guī)矩，在競爭激烈的情況下，總會有人開出‘地板以下’的政策。”

對于地方政府的應(yīng)對之策，吳智勇表示：“《措施》下發(fā)后，目前對于《措施》表態(tài)比較積極的地方政府集中在長三角、珠三角、成渝等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。對于中西部地區(qū)，或者區(qū)縣一級政府而言，他們的態(tài)度更多是‘靜觀其變’。一方面目前正處于政策宣講、學(xué)習(xí)階段，落實(shí)到區(qū)縣一級仍需時間。另一方面，即使《措施》真正落地，地方政府仍能找到‘變通’方式。”

比如，各地普遍存在“零地價”供地，即企業(yè)繳納土地出讓金后，地方政府再以獎勵等名目將其返還給企業(yè)。吳智勇向記者介紹說：“現(xiàn)在與未來，地方政府仍然會利用這種模式吸引企業(yè)，但可能會在一定程度上借鑒華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城的運(yùn)作模式，即政府與企業(yè)只簽訂框架協(xié)議，由國有企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)投資主體與企業(yè)簽訂對賭協(xié)議，從而落實(shí)一些優(yōu)惠政策。也就是未來地方政府給予企業(yè)優(yōu)惠政策的方式，不再是政府直接進(jìn)行稅收、土地出讓金等返還，而是通過國企簽訂的市場化協(xié)議實(shí)現(xiàn)，甚至當(dāng)招引而來的企業(yè)無法完成對賭協(xié)議時國企還可以起訴。”

去年10月，吳智勇曾跟隨國家開發(fā)區(qū)協(xié)會到湖南考察，湖南一些地市政府已經(jīng)將土地交給城投公司運(yùn)作，城投公司再將廠房租給企業(yè)，即使政府承諾補(bǔ)貼，也是通過城投公司與企業(yè)之間的商業(yè)合同實(shí)現(xiàn)。

“這樣的結(jié)果也是這一輪清理想要看到的，也就是由原來由政府主導(dǎo)并不透明的‘一事一議’，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬[上臺面的兩個市場主體之間商業(yè)合作，或者說倒逼著冰山浮出水面。如果要‘卷’的話就在規(guī)則之內(nèi)明著‘卷’，雖然不能解決全部問題，但至少將其納入相對規(guī)范的軌道。”吳智勇說。

除去轉(zhuǎn)變給予優(yōu)惠政策的方式，未來地方政府應(yīng)該如何構(gòu)建自身招商引資的優(yōu)勢？

“一個地方招商引資時的優(yōu)勢與劣勢并非絕對，需要揚(yáng)長避短，在招商引資時不能脫離本地的區(qū)位和資源稟賦，只有本地的特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，才有可能向產(chǎn)業(yè)鏈的高端延伸，而非‘一哄而上’爭搶一些所謂的高端產(chǎn)業(yè)。”吳智勇向記者分析，未來地方政府招商引資的方向應(yīng)該依托當(dāng)?shù)胤A賦，吸引頭部企業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈。“現(xiàn)在各地開發(fā)區(qū)通常由一批規(guī)上企業(yè)支撐，往往一家企業(yè)就能帶動一條完整產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。”

已有不少地方政府提出“鏈?zhǔn)秸猩?rdquo;的概念。有長三角招商引資部門人士告訴《中國新聞周刊》，與此前守株待兔式招商和以資源招商不同，現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈招商，仔細(xì)分解某個產(chǎn)業(yè)鏈的圖譜，比如集成電路產(chǎn)業(yè)，本地有哪些環(huán)節(jié)是短板，而在這些環(huán)節(jié)目前有哪些頭部、腰部，或者初創(chuàng)企業(yè)，再進(jìn)行精準(zhǔn)對接。“相應(yīng)處室領(lǐng)到每年招商引資任務(wù)時，會將自己負(fù)責(zé)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行這樣的分解，然后制定方案，精細(xì)到每個月的目標(biāo)是哪些企業(yè)，以及需要和哪些部門和街道的領(lǐng)導(dǎo)一同拜訪企業(yè)。”

避免“一哄而上”，認(rèn)清本地資源稟賦至關(guān)重要。吳智勇告訴記者，像甘肅玉門在經(jīng)歷油氣資源枯竭之后，也在發(fā)掘自身的其他資源稟賦，如承載空間等，可以讓一些無法在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)落地的化工產(chǎn)業(yè)落地。

吳智勇表示，一些企業(yè)并不一味追求“低成本”，而是需要一系列軟、硬環(huán)境。“比如一個地方供應(yīng)鏈與物流配套能力不足，為企業(yè)增加的成本甚至多過企業(yè)能享受的優(yōu)惠政策，必然對于企業(yè)缺少吸引力，這屬于‘硬環(huán)境’。再從‘軟環(huán)境’的角度來看，現(xiàn)在已經(jīng)有未來產(chǎn)業(yè)社區(qū)的概念，即在3—5平方米的空間里，解決人的就業(yè)與生活，這樣對人才會有吸引力，這也是眾多城市在創(chuàng)建青年友好城市的原因，需要創(chuàng)造‘軟環(huán)境’才能留住人。”他補(bǔ)充說，像這樣針對人才的政策并不在此次被清理的范圍內(nèi)。

有生物醫(yī)藥企業(yè)創(chuàng)始人告訴記者：“哪怕在長三角范圍內(nèi)，不同城市給予優(yōu)惠政策的風(fēng)格也不盡相同，比如上海更偏重于補(bǔ)助人才，對于企業(yè)的補(bǔ)助會少一些。”

能不能在企業(yè)所在地找到合適的人才，對于他而言始終是個重要的問題。“現(xiàn)在各地在提供硬件條件方面已經(jīng)很努力，但地方政府應(yīng)該在招引人才上加大力度，也就是關(guān)心人在一座城市生活、工作的需求，比如優(yōu)質(zhì)的生活配套、教育資源等。特別是一些缺少高等院校的城市，天然缺乏向年輕人展示自身的機(jī)會，就更要花力氣招引人才。對于一些落地在非一線城市的企業(yè)而言，更多是在靠企業(yè)自身力量吸引人才，比如提供良好的待遇，地方政府也應(yīng)該在這點(diǎn)上更多發(fā)力。”